Heterogeneidades e idiossincrasias: eficiências municipais na saúde básica a partir de gastos com pessoal

Abstract

O Brasil adotou o Sistema Único de Saúde (SUS) a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/1988). Desenhado de forma que o governo central, os estados e os municípios ofereçam concorrentemente cobertura de saúde completa, gratuita, e para todos, o SUS também foi desenvolvido de modo que cada ente federado tivesse obrigações específicas, dada a complexidade do arranjo territorial do país. Essa estrutura legal estabelece que os municípios são competentes e responsáveis pela atenção básica à saúde, seguindo as diretrizes da política federal. Nesse contexto, o objetivo desta pesquisa é estimar níveis de eficiência e seus determinantes para municípios, baseados nos gastos com pessoal municipal, indicadores municipais e resultados de oferta de serviço público de saúde, no período 2000-2010. O objetivo é alcançado em três passos sucessivos. Em primeiro lugar, análise exploratória é aplicada aos dados de duas fontes distintas de recursos pagos a funcionários públicos municipais. Avaliam-se essencialmente a qualidade dos dados e sua heterogênea distribuição espacial. A informação é obtida do i) Finanças Públicas do Brasil (Finbra), compiladas pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF); e ii) da Relação Anual de Informações Sociais (Rais), coletada pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). Em segundo lugar, a análise envoltória de dados – data envelopment analysis (DEA) – é realizada para avaliar os gastos municipais em relação aos serviços de atenção básica à saúde ofertados. Finalmente, investigam-se modelos econométricos no intuito de identificar elementos, de acordo com a literatura, que sejam os mais influentes na determinação da eficiência. As indicações são de que i) os resultados de saúde melhoraram pouco, no período analisado; ii) há altos níveis de heterogeneidade relacionada a níveis de despesas e resultados básicos alcançados em atenção à saúde; iii) os padrões espaciais de eficiência não são imediatamente correlacionados com o desempenho econômico típico na análise empírica brasileira, pelo contrário, apresentam especificidades locais; iv) o comportamento do indicador de eficiência varia de forma significativa se analisada do ponto de vista de ênfase em produtos, ou se analisada com ênfase em insumos e produtos simultaneamente; v) é possível identificar claramente o conjunto de 512 municípios com resultados bem aquém dos demais; vi) os resultados variam significativamente entre as regiões; e vii) os determinantes de eficiência, de acordo com o modelo principal, baseiam-se no crescimento da população e do produto interno bruto (PIB), de sua eficiência no início do período e em suas características urbanas. Em resumo, a análise indica que a provisão de serviço público de atenção básica à saúde pelos municípios brasileiros é variável, com padrões espaciais ou determinantes idiossincráticos. Esse grau de variabilidade, por sua vez, reforça a identificação de municípios específicos para serem estudados; aqueles com sérias falhas e também os casos de sucesso, ambos como elementos indicativos para a formulação, o monitoramento e a avaliação da política pública.