Condicionantes institucionais à execução dos investimentos em infraestrutura econômica no Brasil : licenciamento ambiental

Abstract

Este Texto para Discussão faz parte de uma pesquisa que teve como objetivo compreender os Condicionantes institucionais à execução do investimento em infraestrutura no Brasil contemporâneo e propor melhorias das políticas públicas. A justificativa são as evidências que indicam a baixa capacidade do governo federal e do empresariado brasileiro para executar de forma acelerada o investimento em projetos de infraestrutura. Para a análise foram selecionados seis estudos de caso, sendo três considerados exitosos e três não exitosos; quais sejam, exitosos: usina termelétrica (UTE) de Candiota fase III, usina hidrelétrica (UHE) Teles Pires e Transporte Rápido por Ônibus (Bus Rapid Transit – BRT) saída sul do Distrito Federal; e não exitosos: ferrovia Transnordestina, metrô de Salvador e BR-163, trecho norte, de Mato Grosso a Santarém, no estado do Pará. Para cada estudo de caso, sete condicionantes foram analisadas: i) planejamento, projeto, gestão e coordenação intragovernamental; ii) licitação e contratação; iii) licenciamento socioambiental; iv) desapropriação e conflitos fundiários; v) articulação federativa na relação Estado e sociedade; vi) controles burocráticos e judiciais (Sistema U); e vii) mercado privado de proteção de bens e serviços. Este texto, em particular, aborda a condicionante licenciamento ambiental (LA). No Brasil, o licenciamento vem passando, nos últimos anos, por alterações no seu marco regulatório, que tem sido um tema ainda pouco compreendido e objeto de crítica permanente, particularmente pelo setor produtivo e ligado aos grandes projetos de infraestrutura econômica. São citadas questões como tomada de decisão demorada e com baixa fundamentação, ideologização do processo, entre outras, que contribuem para atrasos, aumento de custos, judicialização, criação de passivos contingentes e não cumprimento de metas de oferta de serviços para aprimorar o bem-estar da sociedade. Este texto tem como objetivo geral fazer uma análise desses problemas, tendo como pergunta geral norteadora: quais os fatores e condições de ordem institucional que interferem na execução do investimento público e privado em infraestrutura econômica no Brasil? Duas perguntas específicas também direcionam o tema do trabalho: i) como e por que o licenciamento incide sobre a capacidade de execução? e ii) quais as alternativas possíveis para aperfeiçoá-lo? Diante disso, alguns pontos analisados nas referências e nos seis estudos de caso selecionados ajudam a responder a pergunta geral norteadora: a ainda baixa capacidade de coordenação geral do Ministério do Meio Ambiente (MMA); a pouca articulação e cooperação entre as instituições envolvidas dentro e fora do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama); o órgão licenciador é permanentemente sobrecarregado com questões e demandas que não são, necessariamente, de sua responsabilidade; a intervenção importante, mas às vezes excessiva, do Ministério Público Federal (MPF); entre outros. A primeira pergunta específica norteadora pode ser respondida pelo fato de que o licenciamento é preterido ou pouco considerado nas tomadas de decisões; pelo andamento das obras dos projetos; contaminação ideológica do processo; excesso de “desenvolvimentismo” dos empreendedores; empreendedores com grande poder econômico e político; má qualidade dos estudos técnicos; entre outros. Quanto à segunda pergunta específica norteadora, são feitas sugestões de melhorias de política envolvendo questões institucionais, regulatórias, contratos, multiplicidade de atores, judicialização etc.