O princípio constitucional de equilíbrio financeiro e atuarial no regime geral de previdência social : tendências recentes e o caso da regra 85/95 progressiva

Abstract

A necessidade de uma reforma previdenciária no Brasil se justifica principalmente pela já elevada despesa frente à estrutura etária atual da população brasileira e à transição demográfica que se aproxima e encerrará o chamado bônus demográfico. Somam-se a esses fatores o espaço que a despesa com a previdência social já ocupa no orçamento público, o ritmo insustentável do crescimento desse componente do gasto (determinado, entre outros fatores, pelas regras de reajustamento dos benefícios) e a manutenção de regras inadequadas em comparação com boas práticas internacionais, como, por exemplo, a possibilidade de requerer uma aposentadoria por tempo de contribuição (ATC) sem que se atinja uma idade mínima. Neste cenário, surpreende a realização recente de alterações legais que agravaram o problema da sustentabilidade da previdência social. Entre estas medidas, que se contrapõem ao preceito constitucional de observância de critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, merece destaque a flexibilização da aplicação do Fator Previdenciário (FP) pela chamada regra 85/95 progressiva. Essa regra, introduzida pela Lei nº 13.183/2015, altera a forma de cálculo das ATCs, possibilitando o aumento da taxa de reposição – simplificadamente, tomada como a razão entre o valor da aposentadoria e o rendimento do trabalhador ativo – das aposentadorias de maior valor pagas pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS). A medida, em especial a médio e longo prazos, tenderá a agravar o desequilíbrio financeiro e atuarial do RGPS, e a produzir efeitos negativos sobre a distribuição de renda no país, que já é marcado por elevada desigualdade. Microssimulações realizadas com o subconjunto formado pelas ATCs concedidas pela regra 85/95 progressiva (306 mil, de um total de 787 mil ATCs concedidas no período), apenas em seus primeiros 25 meses de vigência, indicam uma despesa adicional acumulada no curto prazo (junho de 2015 a junho de 2017), a preços de janeiro de 2017, de aproximadamente R$ 2,06 bilhões (+21,6% do que seria gasto, neste subgrupo da concessão, caso o FP tivesse sido aplicado). No longo prazo, tomando-se os microdados anonimizados do RGPS e a esperança de sobrevida, por sexo e idade simples, calculada pelo Insituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (2014; 2015; 2016), estima-se, ao final da duração destes benefícios, uma despesa adicional significativa e fundamentalmente regressiva de aproximadamente R$ 54,73 bilhões, em valores de janeiro de 2017. Uma simulação alternativa, produzida com base na taxa central de mortalidade implícita em IBGE (2013), resulta em montante um pouco inferior, já que se limita aos efeitos acumulados até 2060 – enquanto a anterior se vale da esperança de sobrevida para estimar a despesa ao longo de todo o período ativo dos benefícios (R$ 50,44 bilhões). Esse impacto – que desconsidera efeitos indiretos, como o gasto adicional com o pagamento majorado de pensões por morte derivadas, e efeitos sobre o comportamento futuro dos segurados ativos, visando a maximização dos ganhos com a nova regra – indica um retrocesso claro no cumprimento do preceito constitucional de equilíbrio financeiro e atuarial da previdência social, além de ainda se encontrar subestimado por dois fatores fundamentais. Os dados utilizados tendem a ter sido particularmente afetados pelos desdobramentos da longa greve dos servidores do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), que limitou o atendimento dos segurados por quase três meses em 2015. O desrepresamento de benefícios se iniciou ainda em 2015, mas se estendeu a 2016, de modo que o resultado do primeiro ano mencionado ainda resultou deprimido frente à tendência, e o resultado do seguinte foi majorado pela incorporação de benefícios, que, sem a paralisação, teriam sido possivelmente concedidos e agregados ao estoque no exercício anterior (2015). Ademais, o intenso e prolongado debate em torno de uma possível reforma previdenciária pode ter favorecido o aumento no volume de novos requerimentos de aposentadorias voluntárias, afetando as concessões e, consequentemente, as emissões previdenciárias. Propostas de reforma previdenciária são normalmente acompanhadas de antecipação dos requerimentos de benefícios planejados, fenômeno que culmina normalmente com o incremento nas concessões e nas manutenções de aposentadorias – notadamente as precoces, o que explica largamente a queda na idade média de aposentadoria entre 2016 e 2017, após anos subsequentes de – discreta, ainda que contínua – elevação desta medida. Os elevados passivos financeiros – e possivelmente atuariais, pois não houve previsão de contrapartidas contributivas equivalentes à majoração na despesa –, gerados por essa e outras medidas com inclinação semelhante, demonstram que se tornou ainda mais necessária uma reforma que garanta a sustentabilidade e a correção dos elementos regressivos e/ou não isonômicos do sistema previdenciário.