Limites ao endividamento e sustentabilidade fiscal : o caso dos governos estaduais

Abstract

Depois de 2009, um novo ciclo de endividamento levou à discussão os limites de endividamento e a sustentabilidade fiscal. O objetivo deste texto é explicitar as restrições do uso de limites ao endividamento para avaliar a sustentabilidade fiscal e a consistência intertemporal das finanças públicas em decorrência da incerteza quanto ao comportamento de variáveis macroeconômicas. Argumenta-se que o indicador dívida consolidada líquida (DCL) sobre a receita corrente líquida (RCL), utilizado como parâmetro para avaliar a situação financeira dos governos estaduais, seria limitado, pois desconsidera o grau de incerteza envolvido nas diferentes categorias de endividamento. Os critérios utilizados para avaliar a capacidade de contratar novos empréstimos, definidos pelo Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal (PAF), consideram a trajetória esperada da dívida. A incerteza quanto ao futuro impede que se estabeleça com precisão a evolução da dívida. Por um lado, a receita não é passível de antecipação; por outro, o novo ciclo de endividamento aumentou o grau de incerteza, ao elevar a dívida externa e bancária sem que houvesse limites de comprometimento de receita para o pagamento da dívida. Nesse contexto, foram realizados dois exercícios. O primeiro mostra que diferentes parâmetros levam a distintos cenários de comprometimento de receita; e o segundo revela que dívidas iguais, mas com diferentes perfis, geram cenários específicos. Assim, simulou-se a trajetória da dívida dos estados que apresentava uma relação DCL-RCL superior a 1. A ideia do método de simulação é criar inúmeros cenários estocásticos a partir de uma distribuição probabilística predefinida, levando-se em conta, desta forma, a incerteza. As simulações foram realizadas em frequência mensal, tendo como ponto de partida as informações de dezembro de 2013 até junho de 2025, ou seja, 150 meses. Os resultados obtidos revelam que a sustentabilidade da dívida está relacionada aos parâmetros estabelecidos e à evolução destas variáveis. Portanto, a sustentabilidade fiscal não pode ser utilizada como um instrumento de limite ao endividamento (método utilizado pelo PAF). Este método cria espaço para decisões arbitrárias na medida em que a sustentabilidade fiscal das novas operações de crédito depende dos parâmetros utilizados para estimar a trajetória da dívida. Defende-se que esse processo recente foi monitorado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e não se configurou como um descontrole, embora tenha elevado o grau de incerteza associado à dívida estadual. Argumenta-se que a atuação da STN foi fundamental porque desempenhou o papel de contraparte no arcabouço institucional, pontuando e estabelecendo de fato os limites ao endividamento.