Controle externo e policy making? : Uma análise da atuação do TCU na administração pública federal

Abstract

O objetivo deste trabalho é analisar a atuação do Tribunal de Contas da União (TCU) no policy making da administração pública federal. Destaca-se que, além das funções clássicas de uma Corte de Contas que fiscaliza atos governamentais, vem ocorrendo um expansionismo de atuação visando avaliar o desempenho e a implementação de programas e políticas públicas. O texto evidencia que há vários fatores que incidem nessa mudança de trajetória, conferindo às auditorias operacionais do TCU um lugar de destaque ao lado daquelas voltadas mais para a análise de conformidades legais e formais. A literatura internacional ressalta que mudanças nos papéis das cortes de contas vêm se aprofundando em vários países. Um segundo grupo de fatores considera as chamadas “boas práticas”: experiências dos países tidos como exemplos (sobretudo Estados Unidos e Inglaterra) e organismos internacionais que disseminam formas de atuação (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (International Organization of Supreme Audit Institutions – Intosai), Organização das Nações Unidas – ONU e Banco Mundial ). A pesquisa analisa a estrutura organizacional do tribunal, como salários e escolaridade dos servidores, constatando que ambos são mais elevados que a média dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Analisa também como os documentos oficiais do TCU se apropriam do debate internacional, com o respaldo da Constituição Federal, e fundamentam o expansionismo de suas ações. O debate apoia a análise de três evidências empíricas capazes de discutir esse argumento; inicialmente, baseado em um banco de dados de auditorias criado após uma busca no sítio da Corte. Identificaram-se auditorias operacionais que, desde 2005, vêm ampliando a atuação do TCU em diversas políticas públicas. Na sequência, analisam-se os Relatórios de Políticas e Programas de Governo (RePPs) e os Relatórios Sistêmicos de Fiscalização (Fiscs). Para adensar a pesquisa, realizaram-se entrevistas com seis secretarias de controle externo do TCU, com o objetivo de apresentar como essa forma de atuação é institucionalmente justificada. O cotejamento com a literatura, a análise documental que fundamenta essa atuação, o alinhamento com a “comunidade epistêmica” internacional e os traços de sua estrutura organizacional permitem compreender como o controle externo justifica e valida suas atividades no policy making da administração pública. As conclusões resumem esse processo no âmbito da gestão pública e seus efeitos gerenciais e políticos. Sugerem-se agendas de pesquisa visando ampliar esse incipiente campo de estudo nas áreas de administração pública e ciência política no Brasil.