Conflitos, mobilizações e participação institucionalizada : a relação entre a sociedade civil e a construção de grandes obras de infraestrutura

Abstract

Quais as peculiaridades da participação da sociedade civil quando se trata de grandes obras? Neste estudo, esta pergunta compreende duas outras questões. Por um lado, como a sociedade civil – especialmente as comunidades vulneráveis – se organiza para conhecer, avaliar e apoiar ou contestar as grandes obras? Por outro, como operam e deveriam operar as instituições participativas formais criadas pelo Estado para processar tais preocupações, conflitos e demandas? A preocupação central deste estudo é com a capacidade do Estado de compatibilizar as políticas de desenvolvimento econômico com a inclusão social e a proteção ambiental. O trabalho começa com uma revisão da literatura internacional e nacional sobre mobilização social e participação institucionalizada em grandes obras. Em seguida, analisa processos de mobilização de comunidades afetadas por seis obras de infraestrutura. Além disso, examina o principal instrumento de participação institucionalizada utilizado em obras de grande infraestrutura: as audiências públicas do processo de licenciamento ambiental de quatro obras de infraestrutura. O trabalho conclui que a compreensão da participação das comunidades afetadas por grandes obras deve ser entendida pela lente de três variáveis: i) a singularidade da obra (a inexperiência das comunidades com obras dificulta a sua capacidade de avaliar seus impactos); ii) a temporalidade da participação (quando a participação das comunidades ocorre muito tarde no processo decisório e de forma muito breve, tende a ter pouca eficácia); e iii) a distribuição dos impactos (quando os impactos negativos afetam principalmente atores menos poderosos, a contestação é menos provável). Nos casos analisados, nem a mobilização comunitária nem o processo participativo institucionalizado causaram atrasos das obras. Pelo contrário, alguns dos conflitos detectados resultaram dos próprios atrasos e de outros problemas de má gestão. Ao mesmo tempo, a fragilidade e a superficialidade dos processos participativos formais observados depõem contra a ideia bastante disseminada de que a ampla participação atrapalha o ritmo das obras e aumentam seus custos. Infelizmente, na maior parte dos casos analisados, as comunidades foram praticamente ignoradas.