Estrutura e operação dos sistemas financeiros no MERCOSUL: perspectivas a partir das reformas institucionais dos anos 1990

Abstract

As políticas de liberalização financeira implementadas nos países do MERCOSUL ao longo da década de 1990, aliadas aos programas de estabilização de preços do mesmo período, viabilizaram um quadro macroeconômico de estabilidade de preços e moderada retomada do crescimento (com exceção da Argentina, que teve um crescimento bastante significativo). Esse quadro, porém, foi acompanhado de crescente vulnerabilidade externa – associada à deterioração dos saldos de transações correntes e, em alguns momentos, também a reversões dos fluxos de capital. Em todas as economias do bloco, observou-se também nítida expansão da atividade financeira na década – tanto de financiamento, quanto de negociação de títulos em mercados organizados. Seja devido a choques externos – que levaram a elevações bruscas das taxas de juros domésticas –, seja por simples despreparo das instituições financeiras na concessão de crédito e/ou das autoridades domésticas na supervisão e regulação do setor financeiro, essa expansão freqüentemente levou a surtos de fragilidade, quando não a crises financeiras. Nesse sentido, as quatro economias em análise têm histórias similares de liberalização e crises financeiras. Inicialmente, essas experiências motivaram intervenções emergenciais de salvamento das instituições em dificuldades por parte das autoridades monetárias locais e, à medida que tais tentativas se mostraram insuficientes, iniciaram-se processos de reestruturação do sistema financeiro, em especial do sistema bancário. Embora diferindo entre si quanto à forma e ao ritmo de implementação, esses processos de reestruturação tiveram um traço comum nos países do MERCOSUL, qual seja, a ampliação do grau de internacionalização da atividade financeira. Apesar dos avanços, os desafios que se colocam aos sistemas financeiros domésticos não são triviais. Podemos listar alguns como exemplo: (i) todos os sistemas bancários domésticos passaram por crises recentemente, sendo que o sistema bancário paraguaio ainda se encontra em estágio preliminar na recuperação de uma crise bancária seríssima; (ii) a abertura financeira e o aumento dos passivos em moeda estrangeira dos sistemas bancários aumentaram significativamente a sua vulnerabilidade a mudanças cambiais abruptas, como se observa claramente nos casos argentino e uruguaio; (iii) os mercados de capital secundários cresceram significativamente, especialmente no caso brasileiro; porém, esse crescimento não redundou em expansão expressiva dos mercados primários – fonte privilegiada de financiamento de médio e longo prazos em diversas economias; e (iv) o processo de liberalização e internacionalização gerou problemas competitivos a instituições e mercados financeiros domésticos, dado que estes não têm escala suficiente para fazer face a seus pares internacionais. O crescimento econômico futuro, cada vez mais premente e inadiável, dependerá principalmente da capacidade de as economias retomarem níveis de acumulação e de- manda interna compatíveis com a redução dos níveis de desemprego. Por sua vez, parece ser evidente que a retomada do crescimento exige a capacidade de expandir a acumulação interna com redução da vulnerabilidade financeira externa. Segue-se daí que a retomada do crescimento deve necessariamente estar calcada em mecanismos sólidos de financiamento do investimento e alocação de poupanças, ou seja, depende em grande medida da estrutura e de formas de operação dos sistemas financeiros domésticos. De certa forma, alguns dos desafios que se colocam para os sistemas financeiros do MERCOSUL podem ser mitigados por meio de integração financeira. Dadas as peculiaridades de cada uma das economias, o processo evidentemente é complexo e apresenta significativos desafios. Dessa forma, procuramos aqui discutir alguns desses desafios, sempre tendo em mente que a integração, caso seja um processo planejado e gradual, pode apresentar vantagens significativas para as quatro economias do bloco. O fato de haver vantagens econômicas substanciais na integração financeira não elimina, contudo, os problemas de ordem institucional que tal processo impõe. Os países integrantes do bloco apresentam significativas diferenças no que tange ao grau de internacionalização e dolarização de seus sistemas financeiros. O grau de dolarização da Argentina, Paraguai e Uruguai é bastante mais significativo que o do Brasil. Além disso, a existência de bancos ‘off-shore’ no Uruguai reduz a capacidade de regulação e supervisão sobre o sistema bancário de todo o bloco. Isso porque, por exemplo, as instituições financeiras externas uruguaias podem realizar transferências de recursos para o exterior em grandes montantes, com ampla liberdade, sem aviso prévio às autoridades monetárias locais. Obviamente, uma integração financeira, se mantida a peculiaridade dessas instituições uruguaias, poderia estimular a formação de entidades financeiras associadas às já existentes no bloco, com a finalidade de burlar as restrições domésticas de transferências de fundos. Tendo em vista que a existência de mecanismos de controle e supervisão de risco é fundamental para a estabilidade financeira, essa possibilidade será um importante desafio para a integração financeira do bloco.