Motivos para a inscrição de despesas em restos a pagar : uma pesquisa empírica sobre a percepção de gestores públicos federais

Abstract

Esse trabalho tem como objetivo compreender os motivos para a inscrição de despesas em restos a pagar (RAP). No Brasil, os RAP assumem a complexa tarefa de “flexibilizar” a anualidade orçamentária e, nos últimos anos, têm-se destacado por produzir inúmeras disfuncionalidades, tais como o comprometimento da gestão fiscal, a falta de transparência e a concorrência com o orçamento em vigor. Consequentemente, propostas de restrição da ferramenta têm sido frequentemente apresentadas na esfera legislativa e acadêmica. No entanto, apesar da diversidade de análises quantitativas sobre a trajetória de RAP, a literatura sobre o tema é carente de estudo empírico que esclareça os interesses, as instituições e as situações que provocam sua utilização. Esta pesquisa busca suprir tal lacuna por meio de uma metodologia qualitativa, que consiste na realização de entrevistas presenciais semiestruturadas com gestores públicos de órgãos setoriais da União responsáveis pela execução orçamentária e financeira. Os resultados trouxeram novos elementos de análise sobre o tema, assim como reforçaram alguns motivos mencionados pela literatura. A maior parte deles decorre de fenômenos abrangentes da administração pública brasileira, referentes ao sistema orçamentário, à gestão pública e à gestão fiscal da União. Entre os motivos identificados nesta pesquisa encontram-se: a liberação tardia de dotações e limites orçamentários; a discrepância entre o limite de empenho e de pagamento; o interesse do gestor em não perder o orçamento em vigor ou ver reduzido seu orçamento futuro; a falta de planejamento das unidades; a descentralização da execução de despesas para estados e municípios; a execução de despesas decorrentes de emendas parlamentares; a tentativa de garantir recursos para o período de antevigência da Lei Orçamentária Anual; as tentativas de empenho integral de despesas de cunho plurianual; a imprevisibilidade na execução de obras; a oposição entre o regime de caixa e competência, em especial para despesas obrigatórias; a postergação do pagamento para cumprir a meta de resultado fiscal, entre outros. Com base nos achados, foi possível concluir que a solução para as disfuncionalidades atribuídas aos RAP não pode se resumir a mudanças nas normas que disciplinam sua utilização. Sugerem-se outras formas de intervenção, que enfrentem as condições estruturantes do sistema orçamentário, da gestão fiscal e da gestão pública brasileira.