Pragmatic policy in Brazil: the political economy of incomplete market reform

Abstract

Os últimos 20 anos foram, como se sabe, um período de grandes transformações econômicas, políticas, institucionais e sociais no Brasil. Desde a primeira metade dos anos 1990 a economia foi progressivamente aberta, tanto ao comércio quanto ao investimento estrangeiro, diversas grandes empresas produtivas foram privatizadas, regulações de preços foram revogadas e um novo marco regulatório foi sendo gradualmente erigido. Exceto pela liberalização comercial, que já estava praticamente finalizada nos moldes originalmente propostos já em meados dos anos 1990, as demais reformas foram aceleradas após o Plano Real. A consolidação da estabilidade de preços e as reformas orientadas para o mercado, por sua vez, requeriam mudanças institucionais. Entre essas se incluem o fortalecimento da concorrência e a criação de agências reguladoras, bem como a aprovação de nova legislação para promover a disciplina fiscal, melhorar a regulação do mercado financeiro e proteger os consumidores. Este trabalho focaliza esse processo gradual e fracamente coordenado de redução da presença do Estado na economia. Detém-se, em especial, na análise dos papéis da ideologia, do policy packaging e do pragmatismo na implementação das reformas; no grau em que elas avançaram; em quão bem elas foram implementadas; e em se o processo de redução da intervenção estatal veio para ficar. Argumenta que o pragmatismo — entendido como uma conduta que enfatiza a motivação e as consequências práticas como guias para a ação — foi a principal força impulsionadora das reformas. Em contraste com outros países da América Latina, a ideologia e a política jogaram um papel relativamente menor nas reformas no Brasil. Em particular, embora as reformas fossem frequentemente apresentadas junto com outras, mais urgentes e populares, para facilitar sua aprovação, elas não foram implementadas como uma mudança coerente na estratégia de desenvolvimento. Foram, antes, o resultado de um processo flexível, gradual, episódico e formado por peças desconectadas umas das outras. O pragmatismo levou a reformas que ficaram incompletas e pouco coordenadas entre si. Embora essas características às vezes facilitassem a política das reformas, abrindo janelas de oportunidade e diminuindo a oposição, elas também reduziram a eficácia das reformas. Em particular, o pragmatismo não foi suficiente para gerar as chamadas reformas de segunda geração. Até o presente, o impacto das reformas não foi muito significativo no Brasil, se medido pela aceleração da taxa de crescimento do PIB. O pouco que ocorreu foi decorrente do aumento da produtividade, não se observando uma recuperação dos níveis de investimento. Na medida em que o pragmatismo reflete uma abordagem em que o resultado final é a principal justificativa para a reforma, a falta de uma aceleração significativa do crescimento pode colocar a sustentabilidade das reformas em risco.