Uma História de dois PACs : a gestão dos investimentos públicos em infraestrutura a partir do Programa de Aceleração do Crescimento

Abstract

Este texto busca analisar a dinâmica entre o modelo de gestão adotado pelo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), a composição da sua carteira de projetos e como ela se modificou durante o tempo, e os resultados em termos de melhoria da capacidade de entrega do Estado. Foi adotada uma abordagem mista, composta de uma análise comparativa histórica dos planos de desenvolvimento implementados desde os anos 90; um estudo de caso do modelo de gestão do programa; a construção de uma tipologia para agrupar os setores incorporados ao programa no decorrer do tempo; uma análise comparada da execução orçamentária do programa em relação aos investimentos discricionários não-PAC; e uma análise da percepção de burocratas envolvidos na sua gestão. Verificou-se que o PAC foi uma ruptura com programas anteriores, propiciada pela melhoria na situação fiscal do país no momento do seu lançamento e estimulada pelo desejo de se fomentar o gasto público por parte do governo de então. O modelo de gestão adotado pelo programa fez com que os órgãos setoriais melhorassem sua capacidade de entrega; ademais, os instrumentos de gestão de restrições – notadamente as salas de situação – contribuíram de forma concreta para a resolução de entraves, levando a uma a melhora nas taxas de execução orçamentária em relação a planos anteriores. Por outro lado, o modelo de gestão permitiu a entrada de um número significativo de projetos na carteira com nível de maturidade insuficiente para serem iniciados, o que se refletiu posteriormente em dificuldades na sua execução. A ampliação na quantidade de setores atendidos tirou o caráter prioritário do programa, e não parece ter havido uma preocupação com o espaço fiscal necessário para a conclusão dos projetos, o que tem provocado uma pulverização dos recursos orçamentários e sucessivos atrasos nas entregas – particularmente em um contexto de baixa disponibilidade de recursos como o atual. Conclui-se que os instrumentos de facilitação à execução adotados no PAC foram bem-sucedidos, mas que o processo de seleção de projetos precisa ser revisto, além dos instrumentos de planejamento e orçamento que regulam a disponibilidade de recursos.